完善“新农保” 让农民老有所养

随着人口老龄化的不断加速，我国农村社会养老保障问题日益凸显，农村社会养老保险面临诸多方面不利因素的挑战。农民养老问题能否妥善解决，关系我国农村地区的经济发展和长治久安。当前，我国的社会保障体系建构有了初步成就，但由于受经济社会发展阶段所限，家庭养老在较长时间内依然是农村社会最重要的养老方式。鉴于此，如何完善农村社会养老保险制度，改革现有制度保障力薄弱的现状，提高养老保险待遇，逐步建立一个覆盖城乡、公平合理的养老保障体系，让全体城乡老年人共享改革发展的成果，是摆在我们面前的又一新命题。

从实践看，当前我国“新农保”面临持续发展的挑战。虽然“新农保”突出了国家的财政责任，农民的参保水平有所提高，但同时也面临持续发展的挑战。一是农民由于受老农保制度的影响，部分农民缴纳养老金后，对未来是否能够领取保险金持怀疑态度；而且“新农保”依然属于国家的惠农政策，并不具有法律的强制力，也使得他们望而却步。二是“新农保”忽视了农民的参与权。制度的持续性发展要求参与主体的积极参与和推动。“新农保”并不是政府和农民的共同选择，而是政府出于政治考虑而作出的单方面选择，因此农民成为被动参与者，这一群体对“新农保”政策的影响力较为微弱。三是“新农保”的融资机制存在问题。“新农保”的费用由农民个人、集体和政府三方分担。目前农村人口收入水平有限，许多村民不愿投保；集体经济又较为薄弱，资金管理较为混乱，使得集体补助难以落到实处；而基层政府尤其是经济欠发达地区财政收入不高，这必然会对其负责的“新农保”的融资带来影响。

并且，“新农保”资金统筹层次低。根据我国相关政策的规定，县级政府被授权作为“新农保”资金管理的统筹部门。但是，由于我国农村人口庞大且分散，而县级统筹层次低，管理水平较落后，硬件设施不配套，加之资金的管理运行缺乏相应法律规范的规制，使得“新农保”资金的管理不规范。另外，“新农保”资金由县级政府管理，缺乏相关部门监督，容易受到县级政府利益左右和当地行政部门的干预，加之信息不透明，可能会出现资金被挪为他用，造成养老金的“空账”现象。

并且，“新农保”缺乏法律保障。“新农保”虽然建立了专门的养老机构，在养老金的管理、发放、监督等方面有了较大改善，但“新农保”依然属于国家的惠农政策，并不属于法律制度，而且相关法律规范缺位，使得“新农保”制度的运行无法可依。由于缺乏法律层面的统一规制，各地区对“新农保”政策的理解和执行存在较大差异，各类矛盾因此而容易产生。

此外，“新农保”制度衔接不顺畅。由于我国长期实行城乡二元化的社会经济运行体制，导致城乡社会保障制度在覆盖范围、保障标准以及管理水平方面也呈现出明显的二元化特征，城镇养老保险和农村养老保险的区别仍然十分明显。二者在筹资方式、参保方式、补贴金额、享受待遇等多方面均存在较大差异，导致二者并轨后的衔接工作并不顺畅，从而使城乡统筹的社会养老保险总体规划难以落到实处。

针对目前我国新型农民养老保险存在的问题，首先，应建立和完善符合我国国情的农民养老保障制度。一国农民养老保险制度的最终确定，受多方因素的制约与影响，世界上并没有一个统一模式以供遵循，需要各国根据本国国情自主决定。我国建立农民养老保障制度，必须符合我国是社会主义性质的国情，在借鉴发达国家农民养老保险成功经验的基础上，探索和选择适合我国国情的农民养老保障制度。同时，要循序渐进，避免急于求成。在我国，由于经济实力有限及农业人口众多，实现农民养老保险的目标必须循序渐进，要与经济发展水平相适应，在制定和完善农民养老保险制度的过程中，必须以“社会保障水平与经济承受能力相适应”的原则，立足于现阶段的国情，充分考虑我国生产力水平、经济社会发展水平、区域经济发展差异等因素，科学合理地界定农村社会保障的分配层次和总体水平，循序渐进，逐步推进农民养老保险的实施进程。

其次，政府要加大支持农民养老保障制度建设的力度。一是在财政方面大力支持农民养老保障制度建设，在农民养老保险制度中积极承担自己应尽的责任。二是在组织方面大力支持农民养老保障制度建设，尽快建立专门的农村养老保险管理机构、农民养老保险基金管理运营机构。三是加快农村社会保障制度的法制化进程。国外成功经验启示我们，只有将农村社会保障制度法制化，农村社会保障才能顺利推进。因此，目前，我国应优先制定《农村社会养老保险法》，在此基础上，应在我国社会保险立法中对“新农保”制度提高法律地位、增加具体规定，改变目前农村社会保障无法可依的状况。

再次，建立多层次的养老保险体系。从养老保险的层次上看，建立城乡统筹的社会养老保险制度能够满足农村老人的基本养老需求，但难以满足不同经济收入和需求的老年人的多样化需求。为此，按照养老保障与经济发展水平相适应的原则，我国未来的农村养老保障制度应该是多层次的保障体系。现阶段，我国仍处于建立农村养老保险制度的试点阶段，最基本的养老保险制度仍在建立和完善过程中。为满足农民的多样化需求，要在建设国家主导的农村基本养老保障制度的同时，从多层次设计和完善养老保险体系。

最后，统筹考虑城镇化，实现城乡养老保险并轨后的有效衔接。一是要均衡城乡居民养老保险给付水平。城乡居民养老保险给付水平的均衡，不是将高者削低、低者垫高，而是放慢城市居民养老金给付水平的增长速度，相应地加快农村居民养老金给付水平的拉升速度。同时，加大中央对农村地区特别是欠发达地区农村的财政补贴力度，通过特殊扶助、共同增长的渐进方式逐步均衡城乡居民的养老保险给付水平，从而为城乡养老保险并轨政策的切实贯彻创造前提和条件。二是要强化社会各界对城乡养老保险并轨运行的实际监管。城乡养老保险并轨工作牵涉中央、地方、城市、农村等多元主体的深层次融合与统筹。一方面，中央需要确定全国范围内统一的监管机构，负责并轨实施条例的筹划编制、地方及地方间并轨协调的宏观指导、并轨执行情况的监督纠错以及搭建覆盖城乡的养老保险信息系统等具体工作；另一方面，地方也要积极配合，及时配备数量充足的基层社保经办人员并对其进行必要的业务培训，以确保并轨工作顺利完成。